作角度或部门利益出发，给县区和乡镇下达一些“硬性”任务，进行不切实际的达标升级活动，要求乡镇办这办那，造成乡镇财政寅吃卯粮。据有关部门统计，自90年代以来，大大小小的达标升级和变相达标的活动有三、四十项，几乎涵盖了所有农村工作领域。
每一项达标验收，都要花费不少钱，而上级部门只是出方案、拿主意、压任务，花钱的事很少去管。这些钱到底从哪里来？“乡官”们编了一个顺口溜：“这验收那验收，都是农民身上筹；这达标那达标，都是县乡掏腰包”。名目繁多的达标验收，不仅加重了农民负担，而且明显超越了县乡财政的承受能力。许多乡镇为了应付各种达标，不得不四处借债，造成乡镇举债搞建设、负债保运转，形成沉重的债务负担。据调查，安康市200个乡镇目前共负债4.86亿元，平均每个乡镇243万元，少数乡镇负债已过千万元。汉滨区关庙镇在各类达标升级和基础建设、项目开发以及干部工资发放中产生的不良债务已达1200万元，有借银行、信用社的，有借企业和单位的，有欠干部和农民的，还有欠施工队的，其中银行借款130万元，每年仅利息就需17万元。税费改革后，镇财政收入大幅度减少，仅保运转每年就有缺口40万元。在这种高负债和“赤字财政”下，乡镇干部出差和下乡就根本没有补助，差旅费也要自己想办法，一些本应开展的活动，如军属拜年、老干部慰问等，因为没有钱也就只好取消。为了保证工作运转，乡镇领导不得不发动干部职工四处借款维持时日。新债务不断产生，归还历史欠债更是无从谈起。困惑之三：职能咋就如此“空”？
宪法和地方组织法明确规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，并赋予其行政治理、公共服务等七项职能。但水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列行政法规，都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权，形成宪法和部门性行政法规的不一致，使得乡镇领导在面对具体工作时无所适从：假如严格守法，工作将无法开展，寸步难行；假如大刀阔斧地开展工作，必然会造成越权或违法。
“撤区并乡建镇”之后，各乡镇虽然都设立了“七站八所”，但都陆续分条条上收，实行垂直治理，干部任免权和人事调配权都在上级主管部门，使乡镇政府本就有限的权力被大量肢解、剥夺，职能被严重“架空”，很难有效治理本辖区内的行政事务，组织当地的经济建设，大大削弱了乡镇政府的施政能力。同时，实行条条治理的站、所，都有行政执法权，他们将罚款和收费直接上缴到上级主管部门，实际上抽走了地方的财力，但他们的人员工资、公用经费、医疗费等，又通过财政“专项上解”。也就是说，工资由条条发，钱要从县乡财政的口袋里掏，形成乡镇财政“一个萝卜两头切”。乡镇有职责、无权力，有事权、无财权，实质上是一个“空壳政府”。对于条条治理的干部，乡镇领导是“看得见管不着”，上级主管部门是“管得着看不见”，致使权力失去监督，极易引出“事端”。而一旦出现了违法乱纪的事，又都由乡镇来承担责任，消除影响，乡镇领导是“有限的权力，无限的责任”。
困惑之四：保证运转就得“拱”？
实行“分税制”后，地方各级财政之间非凡是县乡之间的利益分配关系尚未理顺，加上“金库上移，收入统管”，形成了一个“高度集权、以上挤下、一级挖一级”的财税治理体制。上级部门通过各种途径挖走县乡的财力，而下拨给乡镇的专项资金、转移支付等该给的不能给够，教师工资、农田水利、基础建设等本该由国家承担的支出却全部压给乡镇，造成乡镇财政身背重负，赤字运转。据财政部门介绍，全市2002年财政总收入3.76亿元，总支出13.8亿元，缺口达80
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