哪些不用听证,在我们的立法法和地方立法听证规则中都没有明确的界定。通常我们都说,涉及本地重大的、人民群众普遍关心的立法事项需举行立法听证会,但这一标准如何掌握,同样是一个问题。
一般地说,按照听证内容的不同,西方国家立法机关的听证形式可分为三种:(1)立法性听证。这种听证与国会的立法功能有最直接的关系,用以审核任何特定的法案、即将推出的法例或修正案等。它是立法机关听证中的一种重要形式。(2)监督性听证。这种听证功能为美国国会首先采用,主要负责监督、复核行政部门的工作和日常行动。最常见的是对财政预算举行的监督性听证会。在法国、日本等国,它是国会听证的主要内容。(3)调查性听证。也即法庭式听证,是国会对某一项社会关注的热点,或对重要的公职人选以及被指控的知名人士,通过听证会方式举行的公开调查。它属于各国国会最经常运用的听证类型。但目前在我国,监督性听证和调查性听证并没有列入地方人大的听证范围,也没有这方面的实践先例,这与人大代表人民行使宪法和法律赋予的权力,管理国家和社会事务的职权要求是完全不相称的。
(三)关于听证参加人的确定及其权利保障问题
为保证听证的公正性和广泛性,在听证参加人的结构问题上,各地都强调要让有关利益主体代表和普通公民代表参与听证会。但在实际操作过程中,由于部门利益倾向及立法者的主观期望等因素的影响,听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证。比如说,立法部门总是希望制定并通过法规,无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触,这就将影响听证参加人的选择和确定结果。武汉市人大常委会曾决策采用“证人正反比例制”审核参加人,但“考虑到参加人的意见不会太广泛,为了避免讨论得零碎”,最终并没有规范参加人的意见比率和总体人数。
在听证参加人的权利保障方面,已有的地方人大听证规则中都很少作出明确而细致的规定,少数涉及参加人的质询、辩论、解答、时间运用等,各地的规定又有所不同,随意性和听证组织人的主观控制太强。
(四)关于听证的程序问题
由于我国听证试行较晚,至今,一些地方的听证都还是尝试性的,因此,短时间内达到听证的规范化的确有困难。目前,听证程序的规范还不够明晰,不够统一,甚至有些地方还没有成文的制度规范。其主要表现在公开性、透明度不够,听证的准备工作不够充分,听证过程不严谨,随意性较大。
(五)关于听证结果的处理问题
目前,我国的地方人大听证,总体上都偏重于听证的民主性功能,注重追求听证的公开透明、公正合理。相反,对于听证的执行性功能,即听证结果的处理和应用却重视不够。我们一般都规定,听证会结束后,要根据听证记录,听证人合议,制作听证报告,提交常委会。但对听证结果如何采纳、对听证陈述人提交的书面意见和发表的意见如何作出相应处理,并没有明确和严格的规范,有的甚至以听证会主持者的好恶进行取舍,这样,听证的效能就难以得到保证。
四、地方人大听证的改进建议
改进地方人大的听证制度,要明确和规范听证的法律依据;进一步拓宽听证的范围;确定反对意见优先发言原则;严格规范听证程序;注重对听证结果的处理。
(一)明确和规范听证的法律依据。各地要在立法法原则性规定的前提下,尽快制定和完善具体、详尽的听证规则,条件成熟时,上升为法律、法规,逐步实现听证的规范化,使听证真正有法可依,有章可循。
(二)进一步拓宽听证的范围。在立法方面,我们总是强调,听证是一种准司法程序,程序性强